中評社╱題：台灣電力發展歷程與能源政策評析 作者：陳麗珍（福州），福建社會科學院現代台灣研究所助理研究員
【摘要】台灣電力發展歷程與能源政策演變反映了不同階段的政治、經濟和技術背景。在過去的能源政策實施過程中，存在缺乏長期規劃、受意識形態影響等問題，導致了電力供需結構失衡、缺電危機常態化、經濟成本劇增以及地緣風險加劇等現實衝擊。當前，台灣能源政策調整存在核電重啓的意識形態博弈、綠能路徑分歧與發展困境等挑戰。事實證明民進黨強推的“2025非核家園”能源政策目標已基本不可能實現，未來，唯有加強兩岸合作，特別是加快推進在再生能源開發、交通電氣化、智能電網等領域的合作，才能有效化解其能源政策轉型失效帶來的諸多困局，助力解決台灣電力短缺問題。
在今年5月17日核三廠2號機停機後，台灣將正式告別核電。民進黨宣稱台灣地區將成為亞洲第一個“曾用核電，而能廢核”的地區，無疑會受到亞洲各國乃至全球的矚目。民進黨頑固“廢核”，僅實現了“2025非核家園”能源政策“0核”目標，其餘三個目標（煤30%、天然氣50%、可再生能源20%）均已無望達成，絲毫未考慮“非核家園”能源政策給台灣社會經濟發展、工業生產及民生生活帶來的負面影響。繼今年1月台灣經濟事務主管部門正式啓動水價調漲方案後，3月台灣經濟事務主管部門又計畫調漲電價，且新一波的漲價主要鎖定330度以下民生住宅及小商店用電，電價平均漲幅約6%。①水電雙漲對台灣民衆的生活產生巨大衝擊，島內怨聲載道，要求民進黨當局檢討“非核家園”能源政策。能源是經濟發展與社會穩定的重要基礎，電力作為現代能源體系的核心組成部分，其發展與相關政策制定對地區的發展起著關鍵作用。台灣的電力發展歷經多個階段，不同階段的能源政策對其經濟、社會和環境等方面產生了深遠的影響。基於此，本文將深入剖析台灣電力發展歷程與能源政策，全面瞭解其能源領域的現狀與問題，以冀為其未來能源規劃提供參考，同時也為其他地區的能源發展提供經驗教訓。
一、台灣電力發展歷程與能源政策演變
隨著工業化進程的推進，電力成為經濟發展的重要支撑。台灣電力初期以蒸汽動力為主，逐步邁向現代化，奠定了電力系統的基礎框架。隨著社會需求變化，台灣的能源政策也歷經了多個階段，從基礎能源建設到核電擴張，再到推動“非核家園”政策，台灣能源政策體系逐步形成并持續調整，體現了能源結構與社會經濟發展之間的複雜互動。
（一）早期電力發展與政策奠基
追溯台灣電力的起源，最早源於1888年清朝台灣巡撫劉銘傳在台北市創立的“興市公司”，裝設小型蒸汽燃煤發電機，以低壓供應照明為主。1945年台灣光復後，於1946年5月1日成立“台灣電力公司”（簡稱“台電”）。②然而，在1968年之前，台灣尚未形成系統、完善的能源政策體系。直至1968年，台灣首次出台“台灣地區能源發展原則”，該原則著重強調了能源與經濟發展之間的緊密聯動關係。以此為基礎，確立了以火電與核電作為基載電力的基本框架。這一階段的能源政策目標明確，通過集中投資建設大型電廠，有效滿足了當時台灣工業化進程對電力的需求。但值得注意的是，在該時期化石燃料在電力供應結構中占據主導地位，過度依賴化石燃料的問題初現端倪，為後續能源發展埋下了隱患。
當時台灣電力系統主要歷經“水力為主”到“水火并重”再到“火主水輔”的變化過程。在1945-1953年間，“台電”最主要任務是修復被戰爭破環的電力系統，截至1953年電力系統裝機容量為363MW，年發電量為15.6億度，其中水力發電占比為93.7%、火力發電占比為6.3%，此時電力系統為“水力為主”；在1946-1965年間，“台電”開始逐步建立現代化電力系統，截至1965年電力系統裝機容量為1186MW，年發電量為64.6億度，其間火電發電裝機容量快速增加，火電發電量在1962年首次超過水力發電量并繼續保持，此時電力系統已過渡到“水火并重”；在1966-1974年間，為緩解台灣工業迅速發展致使用電需求劇增的狀況，“台電”重點開發大容量高效率的火力發電，截至1974年電力系統裝機容量達4358MW，年發電量達205.3億度，其中，火力發電比重77.2%、水力發電比重22.8%，此時電力系統已為“火主水輔”。
（二）能源政策體系化與核電擴張
1973年，“台灣地區能源政策”正式頒布實施，該政策將電力的穩定供應確立為核心目標。在此背景下，核電成為實現這一目標的關鍵支柱。自那時起，核一廠至核三廠陸續投入運營，核電在電力供應中的占比一度超過20%。這一舉措為台灣半導體等產業的崛起提供了穩定的電力保障，有力推動了相關產業的快速發展。但同時可注意到的是，這一時期的能源政策存在明顯缺陷，缺乏長遠規劃，未能充分評估核廢料處理以及綠能替代等諸多潛在風險，也為後續能源政策調整埋下了隱患。
相應地，台灣電力系統在此階段經歷從“能源多元化”、“需求面管理”、“自由競爭”的過程。一是為應對石油危機衝擊的不利影響，“台電”一方面推廣核能發電，先後建成3座核能發電廠，共6台機組裝機容量達5144MW，約占當時系統總裝機容量的1/3，另一方面繼續引進大容量高效率的火力機組，以及將若干燃油機組改為燃煤藉此降低對燃油的需求。截至1985年，電力系統裝機容量達15.97GW，年發電量達525.6億度。二是受到“環保戰爭”的影響，核四、蘇澳等部分電源開發受阻，但為了滿足持續增長的電力需求、保持電力供需平衡，“台電”除興建大型火力、開發優良水力外，開始推行峰谷電價、時間電價、可停電力、節約用電，進行錯峰讓峰、鼓勵氣電等。截至1993年，電力系統裝機容量為19.36GW，年發電量為1017.8億度（其中氣電12.7億度），此時台灣電力系統為“需求面管理”。三是為加速電源開發，“台電”成立“開放發電業推行小組”，先後批准了星能、森翁、長昌及國光等11家獨立發電廠。截至2006年，電力系統裝機容量共37.37GW，年發電量為1561.7億度，此時電力系統為“自由競爭”。
（三）“非核家園”與政策轉向
在2000年後，台灣圍繞“非核家園”、“節能減碳”、“發展再生能源”等重要議題，調整現行能源政策。一是阿扁執政時期（2000-2008年），在“非核家園”主張的引領下，致力於減少對核能、化石能源的依賴，推動台灣能源結構多元化，以及推動可再生能源的發展，促進台灣能源結構向低碳、可持續能源發展方向轉型。截至2008年，台灣電力系統裝機容量共46.33GW，年發電量為2383.05億度，其中核能和再生能源占發電總裝機容量的比重分別為11.1%、6.27%，核能和再生能源占發電總量的比重分別為17.13%、3.47%。二是馬英九執政時期（2008-2016年），強調能源結構的多元化與再生能源發展，并繼續堅持使用核能，同時注重提高能源效率和確保能源安全。截至2016年，共有11座水力發電廠、11座火力發電廠、3座營運中核能發電廠及1座封存核能發電廠，台灣電力系統裝機容量為49.6GW，年發電量為2641.08億度，其中核能占發電總裝機容量和發電總量的比重分別為10.37%、11.98%，再生能源占發電總裝機容量和發電總量的比重分別為9.53%、4.8%。三是蔡英文總統執政時期（2016-2024年），極力推行“2025非核家園”能源政策，旨在逐步淘汰核電，推動綠能即可再生能源發電，并承諾將2025年再生能源在能源結構中的占比提升至20%。截至2024年，台灣電力系統裝機容量為67.8 GW，年發電量為2886億度，其中再生能源占發電總裝機容量的31.05%、占發電總量的11.6%。這一時期的能源政策特點呈現以下特徵：
1.激進頑固廢核。繼核一廠（1號機2018年12月5日、2號機2019年7月15日）、核二廠（1號機2021年12月27日、2號機2023年3月14日）被提前安排退役後，核四廠被封存，核三廠1號機也已於2024年7月27日停機，截至目前僅剩一座核三廠2號機，其運營許可證也於2025年5月到期。③受此影響，核電在電力供應中的占比急劇下降，從2016年的11.99%下降至2024年的4.22%。
2.天然氣依賴。為實現“2025非核家園”能源政策“減煤增氣”（煤30%、氣50%）目標，燃氣發電在電力供應結構中的占比逐年上升，從2016年的31.54%上升至2024年的42.45%。但台灣天然氣供應高度依賴進口，依存度高達99.7%，除了價格高昂和極易受到地緣政治局勢動蕩的衝擊外，由於地理位置原因，島內缺乏管道運輸的客觀條件，需要從外部進口液化天然氣，一旦遭遇台風或較強東北季風，液化天然氣船將無法靠卸，這使得其能源供應鏈的脆弱性顯著凸顯。
3.綠能困境。雖然島內再生能源發展優勢明顯，擁有便於光伏發電的太陽能資源、海上風能充沛等，但再生能源發電受制於發電成本、技術規範設置以及產業分布等因素，不僅需要投入巨大的基建成本，還需要攻克發電不穩定、儲存困難等技術難關。2024年台灣再生能源占發電總量的比重為11.6%，與“2025非核家園”能源政策“綠電20%”的目標還存在較大差距。
二、台灣能源政策的核心矛盾與現實衝擊
台灣能源政策的核心矛盾在於政治意識形態與現實能源需求之間的衝突，該矛盾導致的政策調整的滯後性與僵化，已對社會經濟發展、民生生活及生產活動等諸多領域產生衝擊，致使台灣面臨電力供需結構失衡、缺電危機常態化、電力價格持續上漲以及地緣風險加劇等多重困境。
（一）電力供需結構失衡
“台電”供不應求，電力缺口極大。截至2024年，台灣用電總量為2833.55億度，台灣供電總額為2885.64億度，其中“台電”供電量為1787.07億度，占供電總額的比重為61.93%，“台電”電力供給已遠不能滿足島內各部門各行業的基本用電需求。電力供需結構失衡問題愈發顯著，而且“台電”供電缺口逐年增大，由2016年的742.6億度上升至2024年的1098.57億度，且在2020年首次突破800億度，2023年首次突破900億度，2024年更是突破1000億度，“台電”供電缺口占比達38.07%。
（二）缺電危機常態化
近年來，台灣缺電問題日益嚴重，缺電危機呈現常態化趨勢。自2016年以來，台灣電力系統已發生10次較大規模停電事故，如2022年3月因高雄興達電廠開關場發生事故，造成7處電廠機組停機，接近1/3的全台電力系統停擺，全台大停電影響約549萬戶，是1999年“9·21”大地震引發大停電以來最嚴重的停電事故；2023年12月因地下電纜故障，造成新北市超過6000戶居民停電，同日又因開關箱匯流故障，造成高雄市超7000戶停電。2024年，台灣更是在未入夏之前就已多次陷入停電大危機中，如4月15日台電四部機組跳機，備轉容量率一度低到不到3%，若不是靠台積電自開發電機救急，又險些釀成台灣北部發生“大停電”事故，陷入大限電危機。④其中桃園市作為島內缺電、停電事故高發區域，僅4月就曾創下單月停電35次，日均1.16次，受影響戶數平均達2297戶。⑤
以上這一系列數據充分反映了台灣電力供需結構已嚴重失衡以及暴露出台灣電網的脆弱性，極大影響了當地居民生活與企業生產。以企業生產而言，“缺電”帶來的經濟損失十分慘重，特別是台積電、美光等半導體產業，對用電穩定和供電質量要求極高，一次突發的停電事故，給企業帶來的經濟損失都是億為單位，如2021年4月份台積電一座工廠突然斷電，導致3萬片晶圓受損。此外，供電不足或供電不穩等問題也可能會嚴重影響外商投資信心，導致外商投資卻步，致使台灣外商投資大幅減少。毫無疑問，安全、穩定、低廉的電力供給是工商界最為關切的因素之一。頻繁的“缺電”“限電”危機已嚴重影響台灣的產業經營生產環境，影響企業投資信心，投資意願大幅削減。根據台灣地區“經濟部投審司”統計數據顯示，自2017年起台灣外商投資大幅減少，在2022年雖有所漲幅，但2023年起又呈下降趨勢，截至2024年台灣外商投資額為78.58億美元，較上年減少幅度高達30.18%。⑥
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